Tiếng Việt English

Khả năng hồi phục của Đô thị: Kinh nghiệm giảm thiểu rủi ro ngập lụt

Đăng lúc: Thứ tư - 02/12/2015 04:40 - Người đăng bài viết: quantri2
ĐÔ THỊ ngày càng chứng kiến tình trạng ngập lụt vốn được xem là một trong các hệ quả của mực nước biển dâng và mưa lớn ảnh hưởng bởi hiện tượng biến đổi khí hậu toàn cầu (BĐKH); và sự phát triển thiếu bền vững của môi trường xây dựng. Thiệt hại do ngập ngày càng nghiêm trọng tại các thành phố lớn khi sự tập trung con người và tài sản vào các khu trung tâm ngày càng lớn. Nghiên cứu của Doocy và nhóm tác giả năm 2013 cho thấy đã có 539.811 thiệt hại về con người do ngập lụt trên thế giới từ 1980 đến 2009. Năm 2014, 54% dân số thế giới hiện đang sống tại các các đô thị, và dự báo sẽ tăng lên 66% va năm 2050 (UN, 2014). Đồng thời, các đô thị ngày càng phát triển lớn hơn, nhất là các thủ phủ; điển hình, mức đô thị hóa của Mỹ đã tăng khoảng 22% sau 50 năm kể từ chiến tranh thế giới thứ 2 (Glaeser, 1998). Năm 2010, có 611 thành phố có dân số lớn hơn 750.000 dân, trong đó có 167 thành phố có dân số đã tăng lên 10 – 20 lần so với những thập niên 1960 (IPCC, 2014). Xu hướng này càng dễ tạo ra những khu vực rủi ro đến tính mạng, tài sản của người dân và như môi trường đầu tư một khi thảm họa xảy ra. Đây là vấn đề nhận được nhiều sự quan tâm của giới khoa học cũng như cộng đồng.  

Lũ lụt được xem là một trong những loại thiên tai đã và đang trở thành một thách thức lớn đối với quá trình phát triển của nhiều nước, đặc biệt là các nước đang phát triển. Các biến cố liên quan đến ngập lụt đã xảy thường xuyên với cường độ ngày càng nhiều hơn ở khu vực châu Á từ 1975 - 2002 (Dutta, 2011). Việt nam là một trong 40 quốc gia có ước tính có thiệt hại kinh tế trực tiếp đáng kể (UN, 2013) và có hai đô thị được đánh giá có mức độ rủi ro cao bởi vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên và khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu (BĐKH): Tp. Hồ Chí Minh (TPHCM) và Đà Nẵng (WB, 2010; Hallegatte et.al, 2013). Đây là những “cảnh báo” đáng quan tâm. Nhiều giải pháp chống ngập dựa vào hệ thống hạ tầng kỹ thuật (hệ thống điều tiết thoát nước mưa, đê, bờ kè…) để giải quyết các mục tiêu ngắn hạn nhưng tình trạng ngập vẫn xảy ra. Các giải pháp này chủ yếu dựa vào sự phát triển của công nghệ vốn đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn nhưng vẫn có những điểm yếu và giới hạn năng lực ứng phó; trong khi đó sự biến chuyển khó lường của yếu tố tự nhiên ngày càng rõ rệt. Trong khi đó, các thảm họa gần đây đã nói lên sức tàn phá xuất phát từ sự biến đổi của yếu tố tự nhiên đối với môi trường nhân tạo vốn cần có khả năng phục hồi tốt hơn (UNISDR, UNHABITAT, and IFRC (2009). Đáng lưu ý, nhiều biến cố do thiên nhiên ngày càng xảy với những tình huống bất ngờ nằm ngoài dự kiến con người mặc dù hệ thống thông tin, khoa học kỹ thuật về dự báo ngày nay phát triển hơn nhiều so với các thập niên trước đây, chẳng hạn như Tsunami năm 2004 tại Nhật Bản. 

Tương tự một số quốc gia châu Á, Việt Nam vừa chứng kiến đợt nắng nóng lịch sử vào từ tháng 5 -7 năm 2015 trên diện rộng, thì lại phải hứng chịu lũ lụt nghiêm trọng vào tháng 8 tại Quảng Ninh gây ra những thiệt hại nghiêm trọng. Qua những thiệt hại về con người, hàng nghìn tỉ đồng và hàng loạt các hoạt động kinh tế bị đình trệ, nhiều ý kiến cho rằng vấn đề công tác quy hoạch và quản lý quá trình phát triển đô thị đã bị buông lỏng, nhất là quy hoạch các tuyến dân cư và hạ tầng thoát nước (Thành, 2015). Qua những thách thức do sự thất thường của yếu tố thời tiết, quy hoạch phát triển không gian đô thị càng cho thấy tầm quan trọng. Tuy nhiên, vấn đề quy hoạch định cư hiện nay lại thiếu sự quan tâm đến yếu tố rủi ro do thiên tai như lũ lụt.

Do đó, bài viết này tổng hợp một số bài học kinh nghiệm đã được đúc kết từ một số thảm họa tại các thành phố lớn có liên quan đến ngập lụt; từ đó đề đến “khả năng hồi phục” (KNHP) của đô thị vốn được nhiều chuyên gia quan tâm hiện nay. Công tác quy hoạch và quản lý đô thị tại TPHCM cũng được bàn luận nhằm và đưa ra những kiến nghị cho mục tiêu phát triển dài hạn và bền vững.  

Những tổn thất và thiệt hại: Bài học kinh nghiệm cho sự thất bại của các hệ thống chống ngập của đô thị 

Trong những thập kỷ gần đây, các tác động của thiên tai liên quan đến ngập lụt gây hệ quả rất nghiêm trọng. Mức độ và tần suất ngập tại các thành phố đã và đang diễn ra thường xuyên, khó tiên lượng hơn so với các giai đoạn trước đây (Zevenbergen et al., 2008). Từ đầu thế kỷ 21, hàng loạt những thảm họa liên quan đến ngập lụt đã xảy ra ở Đài Loan (2001), Dresden – Đức (2002); Guangdong – Trung Quốc (2007); New Orleans–Mỹ (2005), Manila-Philippines (2009), Bangkok–Thái Lan (2011); Brisbane - Úc (2011) và Châu Âu năm 2014 (Bosnia-Herzegovina, Croatia, Serbia, Romania, Bulgaria). Những bài học từ ba thành phố sau đây sẽ cho thấy thiệt hại do ngập lụt có liên quan đến công tác lập và quản lý quy hoạch đô thị: 

NEW ORLEANS(Katrina – Rita)

MANILA(Ketsana – Ondy)

BANGKOK(“Thai flood”)

Thời điểm, tác nhân và yếu tố tự nhiên có liên quan

-   Tháng 8/ 2005 (29/8; 24/9)

-   Bão dẫn đến mưa lớn và sóng biển

-   Sông chính: Mississipi

-   Độ cao trung bình: thấp hơn 1.8-2.1mso mực nước biển

-   Tháng 9/2009 (25-26/9)

-   Bão nhiệt đới kéo theo mưa lớn

-   Sông, hồ chính: Pasig, Marikina, Laguna;

-   Độ cao trung bìnhcao hơn 1-3so với mực nước biển

-  Tháng 6-11/2011

-   Bão theo mưa lớn, cùng với giai đoạn thủy triều lên

-   Sông chính: Chao Phraya

-   Độ cao trung bìnhcao hơn 1-2mso với mực nước biển

Mức độ và thiệt hại

-   Mực nước ngập hơn 3m tại trung tâm

-   80% diện tích New Orleans bị ngập

-   85% dân số bị ảnh hưởng:1.577 người thiệt mạng (Louisiana)

-   850.791 nhà bị thiệt hại hoặc phá hủy

-   Ước tính thiệt hại 108 tỉ USD

 

 

-   Ngập trên đầu người (~ 1,6m)

-   16 thành phố thuộc thủ phủ Manila bị ngập

-   872.097 người bị ảnh hưởng; 241người thiệt mạng

-   65.521 công trình bị ảnh hưởng

-   Ước tính thiệt hại  43,3 tỉ USD

 

-   Ngập trên 1.5m tại trung tâm

-   66/ 77 tỉnh thành bị ngập

-   5,31 triệu người bị ảnh hưởng và 680 người thiệt mạng

-   1,9 triệu ngôi nhà bị ảnh hưởng (phá hủy 19.000 nhà)

-   Ước tính thiệt hạn 46,5 tỉUSD


   

Liên quan đến công tác thiết kế, lập quy hoạch và quản lý đô thị

-   Đô thị độ cao địa hình trung bình thấp, khoảng 1.8 - 2.1m so với mực nước biển; trong khi hiện tượng lún đất diễn ra trong quá trình đô thị hóa dẫn đến hệ thống đê thấp hơn khoảng 0,9m so với lúc mới xây dựng;

-  Sự mở rộng của đô thị dẫn đến định cư tràn lan ở vùng đất thấp, dọc các hệ thống sông ngòi, kênh rạch;

-   Một số ứng dụng internet được tận dụng làm phương tiện thông tin khi xảy ra sự cố; thuyền nhỏ được người dân sử dụng cứu sống được 4000 người, chủ yếu là trợ giúp cộng đồng

-    Tần suất tính toán sai lệch: 1/30 năm so với 1/100 năm;

-    Khả năng thoát nước của “floodway” chỉ đạt 1.500 – 1.800 m3/s trong khi trên lý thuyết dự kiến 2.600-2900 m3/s.

-    Sự định cư bất hợp pháp phát triển ở khu vực đồng bằng gần các sông hồ, như hồ Laguna từ những năm 1960, các khu vực dọc các kênh thoát nước.

- Đây không phải là ngập lụt cao nhất trong lịch sử (những năm 1942, 1983 and 1995), nhưng lại thiệt hạ nghiêm trọng nhất do mức độ phát triển, tập trung của thủ đô Bangkok so với các thập niên trước đây.

- Những dấu hiệu bất thường đã khởi nguồn từ mưa lớn đã diễn ra từ giữa năm, nhưng các đơn vị quản lý đã cho tích trữ nước tại các hồ điều tiết nhằm phục vụ nông nghiệp.

Bài học kinh nghiệm được đúc kết

-   Hệ thống hạ tầng được thiết kế bị lạc hậu so với sự thay đổi của các yếu tố tự nhiên, mực nước, cường độ bão...

- Thiếu sự cân bằng giữa phát triển môi trường xây dựng và môi trường tự nhiên dẫn đến sự phân bổ dân cư mật độ cao tại các vùng thấp–gần các lưu vực sông ngòi có rủi ro ngập cao

- Thiếu phổ biến thông tin và tăng cường khả năng ứng phó thường xuyên cho cộng đồng dẫn đến nhận thức sai lầm về mức độ rủi ro. Nhiều người vẫn ở lại thành phố vì tin vào khả năng bảo vệ của các công trình kỹ thuật đô thị cho đến khi toàn hệ thống bị phá hủy thì đã...“quá muộn”

- Hệ thống giao thông thiếu đường thoát nạn khi nước dâng cao; và không thể khôi phục nhanh để người dân quay trở về sau thảm họa.

-   Sự sai lệch giữa thực tế và tính toán thiết kế của hệ thống thoát nước ra hồ điều hòa dẫn đến nước tràn vào đô thị.

- Tốc độ đô thị hóa quá nhanh và quản lý thiếu chặt chẽ dẫn đến phát sinh những khu vực định cư bất hợp pháp dọc theo các tuyến thoát nước lũ có mức rủi ro ngập cao; đồng thời quá trình sinh hoạt, lấn chiếm của người dân làm giảm năng lực thoát nước của hệ thống.

- Sự lây lan của bệnh dịch do môi trường nước bị ô nhiễm làm tăng mức thiệt hại cao từ tác nhân gián tiếp và không có phương án dự phòng

-  Dự báo sai về diễn tiến của thời tiết (lượng mưa) dẫn đến vận hành thiếu hợp lý quá trình trữ và thoát nước (trữ quá nhiều sau đó phải thoát khẩn cấp).

-   Không lường trước tình huống xảy ra của chuỗi các sự kiện thiên tai (bão, mưa lớn trùng với thời điểm thủy triều..) vượt ngoài khả năng tiên lượng và ứng xử hệ thống quản lý ngập.

-  Thiếu hỗ trợ tài chính hợp lý đối với các nhóm dân cư dễ bị ảnh hưởng và những ngành kinh tế quan trọng dẫn đến tổn thất, ảnh hưởng đến chính trị.

(1): trích dẫn từ Campanella (2006), Petterson et al. (2006), Cigler (2007)
(2): trích dẫn Sato and Nakasu (2011); 
(3): trích dẫn WB (2012). 

Qua so sánh cho thấy New Orleans đã được trang bị hệ thống chống ngập quy mô lớn và đã có dự báo từ sớm về Katrina, nhưng lại bị thiệt hại nhiều nhất về sinh mạng con người do sự chủ quan của người dân và thiếu hệ thống thoát nạn khẩn cấp của đô thị; trong khi Bangkok và Manila có mức thiệt hại về con người và tài sản thấp hơn nhưng lại có ảnh hưởng liên quan đến phát triển kinh tế quốc gia nhiều hơn. Cả ba trường hợp đều nói lên: 
- Các công trình bảo vệ (đê bao, bờ kè, hồ chứa, ...) kèm theo hệ thống dự báo cho dù có hiện đại cũng không thể chống đỡ hay được tiên liệu hết các biến đổi khó lường do hậu quả của thiên tai trong đó có ngập lụt. 
- Công tác quy hoạch và quản lý không gian đô thị bị ảnh hưởng quá nhiều tư yếu tố kinh tế ngắn hạn dẫn đến việc định cư, tập trung phát triển tại các khu vực có mức rủi ro ngập cao.
- Nhận thức và khả năng tự ứng phó của cộng đồng dân cư đóng vai trò rất quan trọng trong mức độ thiệt hại khi xảy ra biến cố.

Đô thị có khả năng phục hồi nhanh sau các thảm họa 

Trước những diễn tiến phức tạp của biến đổi khí hậu (BĐKH) toàn cầu, rủi ro thiên tai là không lường và khó chống nếu một khi xảy ra. Các nhà nghiên cứu về đô thị hiện nay đang quan tâm nhiều đến việc làm thế nào một đô thị có khả năng tự điều chỉnh (cả hệ thống) để có thể duy trì hoạt động và “đứng dậy” một cách nhanh chóng sau sự “tấn công” và tiếp tục phát triển; hơn là làm thế nào để đô thị không bị tác động hay không chịu sự ảnh hưởng của thiên tai. Quan điểm này bắt đầu khởi nguồn từ khoảng thập niên 70, với những người tiên phong như Holling C.S (chú trọng vào hệ sinh thái) và sau đó nhiều tác giả khác đã mở rộng cũng như nghiên cứu chuyên sâu các vấn đề liên quan đến các lĩnh vực của đô thị như kinh tế, hạ tầng kỹ thuật, cộng đồng, chính quyền. Một số định nghĩa về KNHP (“urban resilience”):
- Khả năng “hấp thụ” những xáo trộn do tác động của thiên tai trong khi vẫn tiếp tục tồn tại (Holling, 1973);
- Khả năng chịu đựng của đô thị trước thảm họa thiên nhiên với những tổn thất nhỏ nhất tới hoạt động sản xuât và đời sống của người dân (Mileti, 1999); 
- Khả năng chấp nhận những tổn thất và hồi phục (UN, 2013); hay 
- Năng lực của một thành phố có thể cân đối và tự tổ chức lại hầu hết mọi hoạt động để giảm thiểu những thiệt hại cho sự phát triển của đô thị (Liao, 2012)

Đây là hướng tiếp cận và giải quyết vấn đề trái chiều với quan điểm “chống chọi” (“resistance”). Liao (2012) đã so sánh và làm rõ sự khác nhau giữa đô thị có thể “đàn hồi” hay “chống chọi”. Các quan điểm về KNĐH của đô thị có hai phân nhánh dựa trên hai nền tảng khác nhau là công nghệ và sinh thái: “engineering resilience” - vốn chú trọng vào khả năng duy trì hệ thống bền vững dựa vào sự phát triển của công nghệ kỹ thuật, nhất là công nghệ xây dựng và hệ thống dự báo – quản lý thông tin; và “ecological resilience” – chú trọng vào khả năng tồn tại và trạng thái cân bằng lâu dài bằng khả năng tự có. 

  • Hình 1: Sự khác nhau trong quan điểm ứng xử với ngập lụt của đô thị: “chống chọi” và “đàn hồi”. Nguồn: (Liao, 2012) 

Quy hoạch và quản lý đô thị tại TP.HCM: Những vấn đề cần xem xét 

Tp. Hồ Chí Minh (TPHCM) là một trong hai đô thị tập trung nguồn lực tài sản và niềm năng kinh tế quan trọng hàng đầu của Việt Nam và được dự báo sẽ phát triển thành đô thị cực lớn – “mega-city” với quy mô dân số có thể tăng lên 20 triệu dân đến 2050. Với vai trò đóng góp hơn 30% GDP Việt Nam, mọi ngừng trệ các hoạt động của thành phố do ngập lụt sẽ ảnh hưởng đến phát triển kinh tế của Vùng TPHCM và cả đến quốc gia.

Trước thập niên 1960, thành phố này hầu như không bị ngập và hiện tượng ngập đã diễn ra rõ nét từ thập niên 1990 song song với quá trình phát triển và đô thị hóa (Hồng, 2011). Sau quá trình đô thị hóa nhanh từ sau giải phóng, diện tích và dân số đô thị đã tăng từ gần gấp đôi với sự mở rộng của các quận, huyện mới. Bảy trong 24 quận, huyện của thành phố (2, 7, 9, 12, Nhà Bè, Bình Chánh, Thủ Đức…) là nơi đang phải đối mặt với thực trạng ngập thường xuyên có mức rủi ro bị ảnh hưởng cao nhất về dân số và diện tích (ADB, 2010; bảng 3.14 & 3.15). Trên thực tế, các khu vực này đã được mở rộng phát triển trong những năm gần đây và ngày càng thu hút sự tập trung đầu tư mới cho các khu dân cư và phát triển kinh tế.

Trong tương lai, ADB năm 2010 đã dự báo TPHCM có thể bị ngập từ hơn 70% diện tích đối với mức rủi ro ngập nghiêm trọng do kết hợp nhiều yếu tố ảnh hưởng bởi mưa lớn, thủy triều và ảnh hưởng của bão. Ngân hàng thế giới (2010) cũng đã “cảnh báo” TPHCM là một trong các “điểm nóng” - thành phố gần biển có rủi ro bị ảnh hưởng cao nhất do biến đổi khí hậu ở châu Á cùng với Bangkok và Manila, và xếp thứ tư trong trong 20 thành phố có tỉ trọng GDP chịu rủi ro tổn thất cao nhất (Hallagatte et al., 2013). Nếu mục tiêu phát triển kinh tế thiếu sự cân bằng về mặt tổ chức không gian nhằm giảm thiểu tối đa những khu vực có rủi ro ngập cao, và một khi yếu tố kỹ thuật – công nghệ thất bại như ba trường hợp tại New Orleans, Bangkok và Manilasẽ gây thiệt hại rất lớn. 


Hình 2: Các không gian phát triển của TPHCM nằm trong vực có rủi ro ngập cao. (Nguồn: Đánh giá dựa trên định hướng phát triển không gian của TPHCM, và bản đồ dự báo ngập nghiêm trọng của ADB, 2010) 

Từ góc độ quy hoạch và quản lý không gian đô thị, so sánh với những quan điểm về thích ứng của thế giới hiện nay cũng như những bài học kinh nghiệm tại một số thành phố, thực trạng và định hướng phát triển không gian đô thị của Tp. Hồ Chí Minh vẫn còn nhiều vấn đề cần được xem xét và cân nhắc:

- Đối với quy hoạch và quản lý đô thị, sự mở rộng không gian về mặt chiều rộng (diện tích) theo nhu cầu phát triển kinh tế tại các khu vực có điều kiện tự nhiên không thuận lợi (địa hình, địa mạo, môi trường sinh thái…) sẽ dẫn đến sự tập trung dân cư tại những khu vực có khả năng ngập cao, tăng mức độ rủi ro cho sinh mạng và tài sản của người dân. New Orleans, Manila và Bangkok đã có được bài học kinh nghiệm do thiếu gắn kết quản lý rủi ro trong công tác quy hoạch không gian đô thị. Và gần đây nhất tại Quảng Ninh, khu đô thị Ao Cá phường Cao Thắng là một là một ví dụ điển hình về quy hoạch dân cư bất hợp lý, không đảm bảo an toàn đối với rủi ro do thiên tai (Lê Quang Hùng, 2015, trích trong bài viết của Mạnh Đức, 2015). Nhiều nhà nghiên cứu đã nhận định việc phát triển đô thị tại các khu vực có địa hình trũng - thấp, giảm diện tích mặt nước và tăng diện tích bề mặt không thấm nước, lún đất do quá trình xây dựng là các nguyên nhân chính dẫn đến ngập lụt hiện nay tại TPHCM (Storch, 2008; Hồng, 2011; Phi 2013). Tại TPHCM hiện nay, hàng loạt các dự án khu dân cư mới được quy hoạch và đầu tư nhiều ở các quận mới phát triển lại có rủi ro ngập cao (hình 2). Thêm vào đó, yếu tố mặt nước lại được xem là xu hướng được ưa chuộng về mặt cảnh quan trong các dự án bất động sản nên các khu dân cư có xu hướng tập trung nhiều dọc theo hệ thống sông ngòi, kênh rạch. Và thực tế, các khu vực này đã và vẫn đang đối mặt với tình trạng ngập thường xuyên. Năm 2014, trong 6 đợt ngập lớn (từ tháng 9 đến tháng 11), đã có 45/ 84 điểm ngập xảy ra tại các khu vực các quận mới phát triển (SCUF, 2014). Thủ Thiêm vẫn chưa thu hút nhiều nhà đầu tư với nhiều lý do, trong đó rủi ro ngập cao có thể là một yếu tố quan trọng.

- Việc phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật cần xem xét đến yếu tố rủi ro ngập dài hạn. Đô thị rất cần một hệ thống chống ngập, nhưng quy mô và mức đầu tư như thế nào là điều cần xem xét và quyết định dựa trên việc đánh giá rủi ro và quan điểm về thích ứng. Bảo vệ sự ổn định đến đâu và ở mức độ nào phải thích ứng để nghĩ đến một phương án “chấp nhận” nhưng tổ chức chặt chẽ để nhanh chóng phục hồi lại là điều cần hoạch định theo quan điểm của của lý thuyết về KNHP của đô thị. Đầu tư ở mức độ phù hợp sẽ vẫn đảm bảo sự ổn định trong một chừng mực nhất định, đồng thời có thể tiết kiệm chi phí để nâng cao năng lực tự ứng phó của đô thị thông qua cộng đồng như những bài học kinh nghiệm đã nêu ở phần trên. Đối với hệ thống giao thông, trong bối cảnh nước biển có xu hướng “dâng lên” mà giao thông lại “đi xuống” (ngầm hóa) để đáp ứng cảnh quan là giải pháp cần xem xét một cách thận trọng. Điều đó sẽ dẫn đến mọi rủi ro mà người sử dụng phải gánh chịu cao hơn so với một hệ thống trên cao vì tổ chức thoát người, cứu nạn dưới lòng đất bao giờ cũng khó khăn hơn. Trong khi đó, giao thông ngầm bao giờ cũng cần kinh phí đầu tư lớn – vốn không phải là thể mạnh của các nước đang phát triển trong đó có Việt Nam. Yếu tố cảnh quan, thẩm mỹ có thể được xem xét; nhưng sự an toàn và tính khả thi về tài chính cần được chú trọng hơn và nên có sự cân đối hợp lý. Do vậy, tác tuyến đường sắt tại TPHCM nên ưu tiên đi trên cao ngoại trừ những trường hợp thật sự cần thiết. Đây là vấn đề cần lưu ý trong quá trình thiết kế và triển khai đầu tư cho các tuyến đường sắt nội thị.

- Về chiến lược phát triển đô thị, hướng phát triển về phía Nam và Đông Nam của thành phố trong những năm gần đây cần được đánh giá và cân nhắc ở nhiều góc độ khác nhau. Xu hướng phát triển hướng biển hiện nay khá phổ biến tại nhiều quốc gia do kinh biển đem lại; nhưng mặt trái của nó là những rủi do thiên tai, và vẫn còn có nhiều ý kiến trái chiều nhau về giải pháp quy hoạch. Thực tế cho thấy mục tiêu phát triển kinh tế và sự ổn định của môi trường tự nhiên thường mâu thuẫn nhau tại các đô thị lớn; và con người đã phải trả giá “khá đắt” cho hậu quả của việc phá vở sự cân bằng của môi trường tự nhiên; do đó cần có sự cân đối và hài hòa để phát triển bền vững. Thích ứng với nước biến dâng và phát triển hướng biển không nhất thiết phải “thẳng tiến ra biển” một cách vội vàng về mặt không gian vì như vậy dễ kéo theo định cư, đô thị hóa; về lâu dài một nguồn lực và tài sản lớn của đô thị đổ dồn vào những khu vực rủi ro, đồng thời phá vở hệ sinh thái tự nhiên sẵn có. Một thảm họa nếu xảy ra trong khoảng thời gian ngắn cũng có thể làm mất đi những giá trị tích lũy của đô thị trong nhiều năm, và trở thành nỗi “ám ảnh” đối với người dân. Theo Petterson et al. (2006), chỉ có 25% người dân của New Orleans quay về trong một năm sau thảm họa, và tỉ lệ này gần như không tăng nhiều sau nhiều năm mặc dù chính phủ cũng đã có một số chính sách khuyến khích và hỗ trợ. Chấp nhận yếu tố rủi ro để phát triển là điều dễ hiểu trong quy luật cạnh tranh kinh tế, nhưng rủi ro có thể cho phép ở mức độ nào là điều quan trọng; và rủi ro để chấp nhận cho một đô thị hơn một triệu dân như New Orleans sẽ phải khác với một đô thị gần 10 triệu dân và đóng vai trò rất quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam như TPHCM. Điều chưa xảy ra thì vẫn có thể, Bangkok là ví dụ rất điển hình khi có nhiều đặc điểm tương đồng với TPHCM.

- Đối với quy hoạch vùng, gắn kết hệ thống các đô thị Vùng TPHCM cũng cần cân nhắc đến các yếu tố rủi ro liên quan đến quy mô phát triển giữa các đô thị. Cân bằng sự phân bổ dân cư và mức độ tập trung phát triển kinh tế giữa các đô thị trong một vùng có thể giảm áp lực và quá tải kèm theo rủi ro thiệt hại cho đô thị trung tâm; đồng thời giữ lại tìm năng lao động cho các đô thị xung quanh. Để ứng phó với ngập lụt, Zevenbergen et al. (2008) đã đề xuất giải pháp điều chỉnh có hệ thống (không gian ba cấp) giúp đô thị nâng cao khả năng thích ứng; chẳng hạn, điều chỉnh cấp vùng hoặc cấp công trình sẽ giúp đô thị có sự điều chỉnh hoạt động hiệu quả hơn. Do đó, nhà quy hoạch cần nhìn ở góc độ rộng hơn về vấn đề xã hội, quản lý rủi ro, các yếu tố khách quan tác động đến đô thị ngoài các mục tiêu mang tính chủ quan về lợi ích kinh tế và địa giới hành chính; hay cái đẹp về mặt cảnh quan nhưng thiếu tính bền vững.

Kết luận 

Với sự phát triển hiện nay, con người thường hay có xu hướng dựa vào của công nghệ để “chống lại” thiên nhiên, nên các đô thị ngày càng có xu hướng vừa tập trung vừa mở rộng mà thiếu xem xét đến yếu tố tự nhiên sẵn có từ những giai đoạn mới hình thành. Cần nhớ rằng, bất kỳ công trình, sản phẩm nào do con người tạo ra đều dựa vào các dự báo hay mô hình tính toán giới hạn trong kiến thức được tích lũy ở một giai đoạn nhất định. Tất cả các công trình chống lũ đều có “khả năng chịu đựng” nhất định; trong khi ảnh hưởng của biến đổi khí hậu là không lường. Một khi đã nhận thấy “chống lại” với thiên nhiên là điều khó thì làm thế nào để thích ứng và khôi phục lại nhanh chóng mọi hoạt động của đô thị là một hướng đi phù hợp. Cần nhìn nhận ra rằng: 
- Hướng đến việc điều chỉnh môi trường sống của con người cho phù hợp với các yếu tố đã tồn tại của tự nhiên sẽ bền vững hơn là lạm dụng công nghệ, kỹ thuật để điều chỉnh môi trường tự nhiên để phục vụ lợi ích ngắn hạn của con người.
- Càng có sự tập trung con người, tài sản vào các đô thị cực lớn thì những rủi ro thiệt hại càng cao; và nếu người dân đô thị càng quá tin tưởng, trông chờ vào hệ thống bảo vệ của đô thị thì năng lực ứng phó cộng đồng càng giảm, thiệt hại khi xảy ra biến cố càng lớn. 
- Quy hoạch không gian, hạ tầng kỹ thuật và công tác quản lý đô thị do các nhà hoạch định chiến lược, quyết định hướng phát triển của đô thị có vai trò rất quan trọng trong việc giảm thiểu rủi ro và thiệt hại từ ngập lụt. Những rủi ro thường “tiềm ẩn” và xuất hiện qua từng giai đoạn tương ứng với mức phát triển của đô thị.

Sự quan tâm về KNHP của đô thị có thể tạo ra những điều chỉnh phù hợp trong phương pháp lập luận nhằm đề ra các giải pháp quy hoạch không gian đô thị mang tính dài hạn và phù hợp hơn. TPHCM hiện nay được xem là một đô thị có tiềm năng phát triển kinh tế trong khu vực và được tiên lượng sẽ ngày càng thu hút đầu tư trong và ngoài nước. Quá trình đầu tư phát triển sẽ đặt ra nhu cầu cho những bước điều chỉnh quy hoạch, tổ chức lại không gian đô thị phù với nhu cầu cầu mở rộng không gian. Đây cũng được xem là cơ hội tốt để tích hợp những quan điểm mới về KNHP của đô thị, nhằm giảm thiểu những rủi ro do thiên tai, trong đó có ngập lụt. Về cơ bản, thành phố cần có những chiến lược và biện pháp:
- Xây dựng hệ thống quản lý tính hiệu quả của việc khai thác không gian đô thị tại các khu trung tâm hiện hữu nhằm hạn chế sự mở rộng của đô thị trên các khu vực không thuận lợi; đồng thời kiểm soát chặt chẽ sự phát triển của các khu vực mới (nhất là các khu công nghiệp, khu dân cư) dựa trên mức phát triển tổng thể và có tính toán và đánh giá yếu tố rủi ro. 
- Đầu tư phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật (nhất là các công trình chống ngập, công trình giao thông) ở mức độ phù hợp, có hiệu quả (kinh phí, giải pháp thiết kế…) và có tính đến yếu tố rủi ro của thiên tai– dựa trên các kịch bản ngập lụt của đô thị.
- Xem xét thận trọng hơn đối với giải pháp phát triển của đô thị về phía Nam và Đông Nam; có thể giảm áp lực tập trung của TPHCM bằng việc cân đối lại mức độ đầu tư, phát triển với các đô thị trong vùng TPHCM.

Nhìn chung, lý thuyết KNHP được xem có phần “nổi trội” trong những năm gần đây khi vấn đề thích ứng với BĐKH ngày càng được đặt vào trọng tâm cho mục tiêu phát triển của các thành phố. Đây được xem là một xu hướng có triển vọng cho những nghiên cứu chuyên sâu và ứng dụng thực tiễn. Bài viết này giới hạn trong phạm vi phân tích những bài học kinh nghiệm và những quan điểm mới về thích ứng với rủi ro thiên tai (trong đó có ngập lụt) để gợi mở cho giải pháp quy hoạch không gian. Từ những quan điểm này, đô thị có thể được nghiên cứu chuyên sâu hơn về định hướng phát triển các hoạt động đô thị với tổ chức không gian theo từng phân vùng theo hướng linh động nhưng có kiểm soát. Đây cũng sẽ là tiền đề cho lý thuyết về “Tính đàn hồi của đô thị trong không gian” sẽ được tác giả nghiên cứu phát triển và trình bày ở các bài viết tiếp theo./. 

Phan Nhựt Duy 
Nghiên cứu sinh, Trung tâm nghiên cứu Vùng và Đô thị, Đại học Birmingham 
Giảng viên Khoa Quy hoạch, Trường Đại học Kiến trúc Tp. Hồ Chí Minh 

Tài liệu tham khảo:

- Asia Development Bank – ADB (2010). Ho Chi Minh City Adaptation to Climate Change. ADB. Philippines: ADB.
- Campanella (2006). Urban Resilience and the Recovery of New Orleans. Journal of American Planning Association: Vol.72-No.2. Tandifonline
- Cigler B.A. (2007).The “Big Questions” of Katrin and the 2005 Great Flood of New Orleans. Public Administration Review, Harrisburg: Pennsylvania State University.
- Doocy S., Daniels A., Murray S., Kirsch TD. (2013). The Human Impact of Floods: a Historical Review of Events 1980­2009 and Systematic Literature Review. PLOS Currents Disasters.
- Dutta D. (2011). An integrated tool for assessment of flood vulnerability of coastal cities to sea-level rise and potential socio- economic impacts: a case study in Bangkok - Thailand. Hydrological Sciences Journal, 56 (5): 805-823 
- Glaeser E., (1998). Are Cities Dying? Journal of Economic Perspectives, Vol.12, No.2 pp.139-160. Spring.
- Hallegatte S., Green C., Nicholls R. J. and Corfee-Morlot J (2013). Future flood losses in major coastal cities. Nature Climate Change, Vol. 3. Macmillan Publishers Ltd.
- Holling C. S. (1973). Resilience and Stability of Ecological Systems. Annual Review of Ecology and Ssstematics, Volume 4, pp. 1-23. Annual Reviews Inc.
- Hong, T. D. (2011). Flooding in Sai Gon{translated}. [online: http://khoahocnet.com/2012/01/23/tr%E1%BA%A7n-dang-h%E1%BB%93ng-phd-nam-thin-bao-l%E1%BB%A5t/ ].
- Mileti D. S. (1999). Disasters by design: a reassessment of natural hazards in the United State. Washington D.C: Joseph Henry Press.
- International Panel on Climate Change – IPCC (2014). Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (eds.)]. IPCC, Geneva, Switzerland, 151 pp.
- Liao K. H (2012).A theory on Urban Resilience to Floods-A basis for alternative planning practices. Resilience Alliance, 17 (4) 
- Petterson J. S., Stanley L. D., Glazier E., Philipp J. (2006). A Preliminary Assessment of Social and Economic Impacts Associated with Hurricane Katrina. American Anthropological Association, Vol. 108 – No. 4 [online]
- Phi, H.L. (2013). Urban Flood in Ho Chi Minh City: Causes and Management Strategy. Construction Planning journal, Vol. 63 (pp. 26-29). Hanoi.
- Đức T. (2015). Quảng Ninh học gì sau mưa lũ? Báo Người Lao động ngày 09/08/2015 [online: http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/quang-ninh-hoc-gi-sau-mua-lu-20150809225935586.htm]
- Sato T. and Nakasu T. (2011). 2009 Typhoon Flood Disasters in Metro Manila. National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention, No. 45.
- Steering Center of The Urban Flood Control Program – SCUF (2014). Flooding reports [online: http://ttcn.hochiminhcity.gov.vn/web/guest;jsessionid=A089A9B0567EF5D67ECFB21E0CC1FDB1 ]
- Storch H. (2008). Adapting Ho Chi Minh City for Climate Change. Urban Compactness: A Problem or Solution?. 44th ISOCARP Congress 2008 [online]
- Thành M. (2015). Quy hoạch dân cư trong phát triển đô thị. Báo Nhân dân [online: http://www.nhandan.com.vn/mobile/_mobile_chinhtri/_mobile_cungsuyngam/item/27115702.html ]
- United Nations (2013). Global Assessment Report for Disaster Risk Reduction – GAR2013. Geneva: United Nations 
- United Nations – UN (2014), World Urbanization Prospects – Highlights. New York: United Nations.
- UNISDR, UNHABITAT, and IFRC (2009).Resilient cities: disaster Risk Reduction in anUrbanizingWorld - Progress made in the implementation oftheHyogo Framework forAction. New York: United Nations Headquarters.
- World Bank (2010). Climate Risks and Adaptation in Asian coastal megacities: A synthesis report. Washington DC.
- World Bank (2012).Thai Flood: Rapid Assessment for Resilient Recovery and Reconstruction Planning.Washington
- Zevenbergen C., Veerbeek W., Gersonius B., and VanHerk S. (2008).Challenges in UMF - Travelling Across Spatial and Temporal Scales. UNESCO-IHE Institute for Water Education, the Netherlands



Nguồn tin: Tạp chí Quy hoạch Đô thị.
Đánh giá bài viết
Tổng số điểm của bài viết là: 0 trong 0 đánh giá
Click để đánh giá bài viết
 

Tra cứu thông tin chung

Liên kết website

Báo - Tạp chí


Thống kê truy cập

  • Đang truy cập: 34
  • Khách viếng thăm: 33
  • Máy chủ tìm kiếm: 1
  • Hôm nay: 1968
  • Tháng hiện tại: 44731
  • Tổng lượt truy cập: 2116050